“新常態”下如何化解地方債務風險

2014-09-18 15:29:49    來源：協會秘書處

9月9日，國務院總理李克強在會見參加夏季達沃斯論壇的企業家代表時表示，中國去年以來一直實施的是穩健的貨幣政策，沒有依靠“強刺激”來推動經濟發展，而是依靠“強改革”來激發市場活力。

業界分析，總理的談話透露出，以往刺激性的政策仍不會成為未來一段時期中國經濟調控的政策取向，而是依靠釋放改革紅利促使經濟平穩過渡到“新常態”。在這一過程中一些隱性的矛盾會顯性化，特別是巨額地方債務已經進入集中償債期，在今年地方財政和土地出讓收入預期下滑的背景下，逐步化解地方債務風險，成為經濟“新常態”下一項緊迫的任務。

■地方債務風險總體可控
     “新常態”主要是指經濟增速進入中擋期，而且將會進入相對穩定的常態，包括貿易、投資等增速都可能有一定幅度的常態化的下降，這是化解地方債務風險的總基調。地方政府不應當期望地方投資在一兩年內還具有以往的增長速度，財政收入會出現大幅增長，就可以減緩債務負擔，而應當在增速平緩、市場相對平穩的條件下，通盤考慮債務問題。

根據國家審計署的審計結果，截至2013年6月末，地方政府性債務全口徑統計合計為17.89萬億元，涵蓋政府負有償還、擔保責任以及可能承擔一定救助責任的債務，其中2014年到期需償還的地方債務約2.4萬億元。

國際上通常以《馬斯特里赫特條約》規定的負債率60%作為衡量政府債務風險的參考值。截至2012年底，全國政府負有償還責任的債務余額與當年GDP的比率為36.74%，仍處于安全線之內。

不僅如此，我國的部分存量地方債務被用于交通市政等基礎設施建設，這部分投資能夠產生穩定的現金流，對地方償債形成一定緩沖，還有較大規模的債務以土地抵押的形式存在，資產變現具有很大的彈性空間，因此總體上可應對和化解個別地區的風險暴露。

但不可忽視的是，在地方債務中市縣級債務占比較大，特別是縣級財政承擔了較大的民生支出，但缺乏穩定的收入來源，債務風險有向基層集中的趨勢。隨著土地出讓以及房地產相關稅收減緩，部分地方債務以及融資平臺不斷向銀行等金融機構借新還舊，加之仍有部分隱性負債仍未列入統計口徑，因此對財政薄弱地區的地方債務風險不可忽視。

■從中央和地方財權關系破題
       地方財權和事權的不對等，是造成地方債務風險積累的重要因素。1994年分稅制改革后，我國省級以下并未進入真正的分稅制狀態，地方缺乏主體稅種，一直未形成完整的地方稅體系。而近年來地方承擔的農業基礎設施、保障房等民生支出明顯加大，這在很大程度上加大了地方隱性負債的沖動。

在增值稅、所得稅等主體稅種的絕大部分劃歸中央財政的形勢下，地方稅收對共享稅的依賴度較大，尤其是在西部地區，一些地方財政高度依賴轉移支付和土地出讓收入，可用財力往往不足以覆蓋其財政支出，就造成了事權重心下移與財權重心上移的矛盾。這從某些地方政府不斷通過信托等渠道借新還舊中可見一斑，同時增加了地方融資的成本。

因此，化解地方債務風險，短期內要依靠轉換融資渠道、落實抵押、實現融資渠道多元化，長遠則必須從中央和地方財權關系破題，合理劃分中央和地方的事權和支出責任。而預算法經過20年來首次大修后，新增加了地方政府的限額債券發行權，意味著財稅體制改革已經邁出重要一步，為減緩地方債務的風險積累提供了新的渠道。有專家指出，得益于多年來我國持續加大基礎設施建設投入，由中央財政負擔的支出項目未來將所有減少，但在新型城鎮化中，保障房建設、公共服務投資等由地方財政負擔的支出卻會剛性增加，使地方獲得與其事權相對等的財稅收入，是解決地方債務問題的根本途徑。

■用“陽光融資”替代隱性負債
       向“新常態”的過渡階段也是財政金融風險的高發期。過去幾年我國的“造城運動”大規模擴張，一些地方融資平臺在管理上像“一鍋粥”，融資、資金使用和償債均缺乏規范機制，風險積累在所難免。要逐步消化其風險，關鍵是要強化地方債務硬約束，只有讓地方政府發債制度變得完善和成熟，才能形成逐步剝離融資平臺政府融資職能的基礎，才能以利息較低的地方政府債券逐漸置換高融資成本的城投債。

新修訂的預算法已經明確，將地方自發自還的債券納入預算管理，這將是地方政府“陽光融資”的法律保障和約束。同時，地方政府還可通過PPP、BOT等方式，與社會資本展開合作，使更多的民間資本參與到新型城鎮化中的基礎設施建設和公共投資中來。